A LRF precisa avançar!
LRF: quase duas décadas, algumas críticas.
A Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000, notoriamente conhecida de Lei de Responsabilidade Fiscal, fixa normas de finanças públicas aplicáveis aos três poderes e a todos os entes políticos da Federação do Brasil, da administração direta e indireta. Amparada juridicamente na vigente carta magna (Constituição Federal de 1988) no capítulo II título VI, em seu escopo inicial se apresenta da seguinte forma: A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (BRASIL, LC 101, Art. 1, §1º).
A Lei de Responsabilidade Fiscal representa um dos mais fortes instrumentos de planejamento, controle e transparência em relação aos gastos públicos, indicando os parâmetros para uma administração eficiente. Observa-se que em todos os capítulos há necessidade de se disciplinar desde o planejamento, passando pela execução até o controle, fiscalização e transparência na gestão dos recursos, o que torna este dispositivo legal uma inovação na matéria finanças, mesmo que no campo regimental.
A LRF tem fundamental importância, principalmente nos municípios, pois além de impor que os gestores busquem o equilíbrio das contas, o não cumprimento da Lei acarreta sanções e penalidade, o que os tornam obediente a mesma. Apesar da Lei de Responsabilidade Fiscal ser definida como uma ferramenta essencial no planejamento, condicionamento das despesas e equilíbrio das contas públicas, por outro lado é notória também a não obediência quanto ao limite no Gastos propostos.
Todavia, a mesma LRF na concepção e atualmente pode esconder alguns descontentamentos e curiosidades. Em meio às críticas a serem dissertadas nesta subseção, como curiosidade e ponto positivo vale destacar que pela primeira vez uma matéria fiscal importante foi submetida pelo governo federal à consulta pública, em dezembro de 1998, antes do envio ao congresso brasileiro, recolhendo, pois, cerca de cinco (5) mil sugestões e ainda realizando audiências com diferentes representantes dos governos estaduais, municipais e de entidades organizadas da sociedade. Neste contexto, salienta-se como resultado das audiências a mudança na chamada lei camata, que seria incorporada a LRF e fixaria os limites para despesas com pessoal generalizadamente, neste intento os governos estaduais, em especial os mineiro e alagoano, defenderam a revisão da lei com inovação e criação de limites e sublimites por poder.
Para a FGV (2010) vale acrescentar no lapso histórico da LRF a influência das literaturas internacionais, dentre elas, as dos dirigentes do Fundo Monetário Internacional (FMI), mostrando não haver solução ideal e/ou simplista para o ajuste fiscal imediato e muito menos para a sustentabilidade a médio e longos prazos do controle da dívida.
Uma crítica oportuna aqui,deve-se ao fato de ser notória a busca por mais autonomia financeira pelos municípios brasileiros, cuja realidade histórica foi vislumbrada a partir da segunda metade da década de 1980, principalmente com a redemocratização do país e promulgação da constituição federal em 1988 (CF/88), onde então os municípios passam a integrar entes federados e autônomos, o que lhes garantiu maior participação na divisão dos recursos arrecadados. O problema é que não durou muito.
Uma outra crítica válida, é destacar que os esforços dos estados e municípios para coibir a maestria da União alimentaram a carta magna vigente (CF/88), propiciando também o retorno do sistema federativo descentralizado. Tornando desde então o Brasil um dos países mais descentralizado do mundo, criando-se mais de um mil e duzentos municípios (1200) e três (3) novos estados (Amapá, Roraima e Tocantins) por causa da facilitação que trouxe a vigente carta magna (CF/88).
Ainda no contexto e no desfecho da década de 1990, a grave crise cambial de 1998-99 marca o período e a LRF foi promulgada nos anos 2000 sob a justificativa de um programa de estabilização fiscal, fundamentada nos princípios de planejamento, transparência, controle e responsabilidade. Seus Antecedentes em contexto econômico está diretamente ligado aos códigos de boas práticas de gestão disseminados pelo Fundo Monetário Internacional, que incluía essa e outras exigências para concessão de novos empréstimos ao Brasil.
A LRF foi mais incisiva a despesa pública, com regras mais rigorosas. Em seus arts. 15 e 16, considera não autorizado, irregular ou lesivo ao patrimônio todo aumento de despesa que não possua estimativa do impacto orçamentário e financeiro. Ademais,no art. 17 indica que as despesas consideradas obrigatórias deverão ter as estimativas e impactos financeiros plenamente avaliados e não poderão interferir nas metas fiscais previstas, desconsiderando, para tantos, as despesas com serviços de dívidas contraídas e reajustamento da folha de pessoal. (BRASIL, 2000).
A LRF ainda destinou o art. 18 para tratar da despesa com pessoal, cujo parâmetro par limites foi a receita corrente líquida (RCL) como denominador comum, a qual representa o somatório da receita realizada no mês base da apuração somada aos onze meses imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência. (BRASIL, 2000).
Vale-se, ainda no rol de crítica, ponderarquanto aos limites para endividamento, a LRF não os indicou, atribuindo a responsabilidade (constitucional) ao Senado Federal. Quanto às operações de crédito, a lei prevê autorização da LOA e proíbe, terminantemente, operação de crédito entre entes da federação, bem como refinanciamento ou postergação de dívida anteriormente contraída.
Os pilares transparência, controle e fiscalização formam parte do coração da LRF. Conforme o capítulo IX da referida lei, art. 48 são instrumentos de transparência aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Ademais ainda no art. 48, § único: a transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. (BRASIL, 2000).
Ainda como oportuna crítica aqui, é de que os encargos da dívida pública federal representam o principal item de despesa da União, em que os recursos para financiamento desta conta (encargos com a dívida) representavam em 2006 sete (7) vezes o gasto para financiar a saúde e educação, até vinte vezes (20) para financiar a segurança pública e até cento e cinquenta e seis (156) vezes para financiar ciência e tecnologia. (Araújo, Santos Filho e Gomes, 2015).
Outra crítica ainda é que não há dúvida que a DÍVIDA PÚBLICA é a prioridade do governo, vilã que eleva a carga tributária e que consome em média trinta por cento do montante arrecadado no país.
A LRF, que estabeleceu regras de maior controle para as finanças públicas dos estados e municípios, no capítulo que trata da receita pública impôs destaque especial, registrando, pois, um passo imprescindível que foi tornar obrigatória de arrecadação de todos os tributos e, assim, vinculando a criação e expansão de novas despesas ao prévio estabelecimento das correspondentes fontes de receitas. Com isso, a geração de receita em níveis adequados aos respectivos volumes de despesas se tornou um desafio para os gestores públicos, principalmente àqueles da esfera municipal.
Não suficiente, o que se crítica à LRF também é que o grau de dependência dos municípios em relação aos entes nacional e estadual é quase sempre alterado por políticas tributárias de incrementos de recursos próprios, muito embora pouquíssimos assim se enquadram e com valores ínfimos, quando os fazem sejam através de mecanismos diversos como parcerias público-privadas ou planos de parceria e investimentos, possibilitam aumentar em algum percentil este cálculo.
Outra crítica válida à LRFdiz respeito a vulnerabilidade das finanças públicas municipais diante das rotineiras mudanças na política econômica nacional, por exemplo, as medidas adotadas pelo governo federal fulcro de minimizar os impactos da crise financeira global desencadeada nos ano de 2008, onde um dos pilares deste processo de enfrentamento à crise foi redução da alíquota do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI e revisão da tabela do Imposto de renda - IR, o que efetivamente impactam no Fundo de Participação dos Municípios (FPM), principal fonte de recursos municipal cuja base de arrecadação são os montantes arrecadados a título dos tributos federais IPI e IR. Assim sendo, qualquer alteração nestes tributos, provocam efeito direto nas contas públicas municipais.
Com efeito, afirma-se, então, que as medidas anticíclicas adotadas pela União afetam negativamente um dos principais componentes da receita orçamentária municipal, o Fundo de Participação do Municípios (FPM).
Entretanto, nem tudo foi e é tão bonito assim, uma outra crítica à LRF (grifo do autor) válida é a de que estudos como o de FGV (2010); Araújo, Santos Filho e Gomes (2015); e, Alves (2018) comprovam que o total dos gastos correntes dos municípios, com a implantação da LRF tendencialmente cresceram a níveis exorbitantes. Em verdade amplamente aberta, o estudo de Araújo, Santos Filho e Gomes (2015) nos municípios alagoanos mostram e apontam índices de 366,14% de gasto corrente (despesa com pessoal) em 2000 para 571,08% em 2010. O que, indubitavelmente, corrobora a tese de que a LRF implantada sob a vertente de promover redução no gasto público, não foi suficiente a esta finalidade, principalmente em relação às despesas com pessoal e encargos sociais.
Sabe-se, que a LRF, dentre os seus objetivos está em destacar a busca pelo equilíbrio fiscal na gestão pública, mas de acordo com os estudos nota-se que ocorreu grandes variações de resultados por conta da particularidade de cada município, mesmo assim diante destas oscilações destacam-se também a eficácia que mesma exerce nas finanças públicas municipais, controlando e equilibrando o endividamento quanto às despesas do município.
Para tanto, deixa-se notório que é inegável as melhorias já provocadas pela LRF, quanto à gestão fiscal e responsabilização daqueles que a infringir, contudo também é plausível a afirmação de contínuo e permanente aperfeiçoamento desta Lei a fim de torná-la mais eficaz e efetiva.
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